Ementa
SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. DIREITO AMBIENTAL. RESTINGA E DUNAS. TUTELA PROVISÓRIA DEFERIDA PELO TJRJ, NO ÂMBITO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO, SUSPENDENDO TODOS OS PEDIDOS DE LICENCIAMENTO, LOTEAMENTO, CONSTRUÇÃO OU INSTALAÇÃO DE QUALQUER EMPREENDIMENTO NO INTERIOR E ENTORNO DA ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL - APA DE MARICÁ/RJ. INEXISTÊNCIA DOS REQUISITOS PARA A CONCESSÃO DA SUSPENSÃO (ART. 4º DA LEI 8.437/1992). PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO E PRINCÍPIO IN DUBIO PRO NATURA. SENTENÇA JÁ PROLATADA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA, QUE RECONHECE A INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO ESTADUAL 41.048/2007. PROVIMENTO DO RECURSO PARA INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE SUSPENSÃO. HISTÓRICO DA DEMANDA 1. Na origem, a Associação de Preservação Ambiental das Lagunas de Maricá (Apalma) ajuizou a Ação Civil Pública contra o Estado do Rio de Janeiro, o Instituto Estadual do Ambiente (Inea) e o Município de Maricá, com o objetivo de preservar a Área de Proteção Ambiental (APA) da Restinga de Maricá. Requereu: a) o reconhecimento incidental da inconstitucionalidade do Decreto 41.048/2007, que, ao instituir o Plano de Manejo da APA, reduziu de 300 para 30 metros a Faixa Marginal de Proteção; e b) a suspensão de todos os pedidos de licenciamento, loteamento, construção e instalação de empreendimentos no interior e no entorno da APA de Maricá pelo órgão ambiental competente, até que sejam legalmente formuladas e estabelecidas as devidas faixas marginais de proteção na APA e elaborado novo Plano de Manejo, respeitadas as restrições de seu Decreto de criação até o julgamento definitivo da lide.
2. O Juízo da 2ª Vara Cível da Comarca de Maricá indeferiu a liminar pleiteada, decisão contra a qual a associação Apalma interpôs Agravo de Instrumento, provido pela 18ª Câmara Cível do TJRJ em vista da possibilidade de dano irreparável à APA, máxime quanto ao entorno das lagunas. Da referida decisão do TJRJ, em momentos distintos, houve interposição de Recursos Especiais que, inadmitidos na origem, redundaram nos AREsps 532.546/RJ e 895.829/RJ, nos quais ficou registrada a importância da preservação da área. MATÉRIA JÁ ANALISADA EM JULGADO DA CORTE ESPECIAL, DE RELATORIA DA EMINENTE MINISTRA LAURITA VAZ 3. O Município de Maricá, então, ingressou com pedido de Suspensão de Liminar na Presidência do TJRJ, que deferiu o pedido. O Órgão Especial do TJRJ ratificou a decisão do seu Desembargador Presidente, o que, então, ensejou ajuizamento da Reclamação 28.518/RJ no Superior Tribunal de Justiça, com fundamento na usurpação da competência do STJ, tendo em vista que a liminar havia sido concedida por órgão fracionário do TJRJ. Na referida Reclamação, de Relatoria da eminente Ministra Laurita Vaz, definiu-se a competência do STJ para apreciar o pleito de suspensão dos efeitos da decisão, pois, "uma vez que a decisão que tem eficácia na verdade foi proferida por Colegiado de segundo grau, a Presidência do TJRJ é incompetente para apreciar o pedido suspensivo", motivo pelo qual foi cassada a suspensão ordenada pela Corte estadual. NOVO PEDIDO DE SUSPENSÃO DA LIMINAR: DEFERIMENTO PELO EMINENTE PRESIDENTE DO STJ 4. Em seguida, sobreveio o presente pedido de Suspensão dos efeitos do acórdão da 18ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, com o argumento de que a liminar que determinou a paralisação das atividades de licenciamento e construção do empreendimento está a gerar prejuízos ao desenvolvimento econômico do Município e ao meio ambiente, ante a possibilidade de favelização da área da região de Maricá, e a impedir a geração de empregos e arrecadação tributária.
5. O então Presidente do STJ, ao apreciar o pedido de Suspensão formulado pelo Município, entendeu por bem deferi-lo, ante o fundamento de que "a paralisação completa do procedimento administrativo de licenciamento ambiental para todo e qualquer empreendimento na região já dura mais de 5 anos - o acórdão impugnado, que determinou o embargo, foi proferido em 26/11/2013 -, sem que o mérito da ação civil pública tenha sido apreciado", o que "causa grave lesão à economia pública". Essa, então, a decisão contra a qual se interpõe o presente Agravo. PRELIMINARMENTE: COMPETÊNCIA DO STJ PARA O CONHECIMENTO DA RECLAMAÇÃO 6. Nos memoriais apresentados pela Defensória Pública do Estado do Rio de Janeiro, representante da Associação Comunitária de Cultura e Lazer dos Pescadores de Zacarias (Accaplez), foi aventada a questão de incompetência do Superior Tribunal de Justiça para o conhecimento do presente pedido de Suspensão, sob o argumento de que, tendo o STJ confirmado a liminar deferida pela 18ª Câmara do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (AREsp 895.829/RJ, da minha relatoria), competiria ao colendo Supremo Tribunal Federal o conhecimento do pedido.
7. Entretanto, observo que tanto ao AREsp 895.829/RJ quanto ao AREsp 532.546/RJ, ambos de minha relatoria, interpostos, respectivamente, por Iniciativas e Desenvolvimento Imobiliário - IDB Brasil Ltda. e pelo Estado do Rio de Janeiro e Instituto Estadual do Ambiente, foi negado provimento no STJ, de modo que foi mantida a decisão de inadmissão da origem. Em sendo assim, competente esta Corte para o conhecimento do presente pedido de Suspensão, nos termos do art. 4º da Lei 8.437/1992, questão, ademais, definida pelo STJ na já referida Rcl 28.518/RJ, da Relatoria da eminente Ministra Laurita Vaz. VOTO-VOGAL EM DIVERGÊNCIA EMINENTE MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA 8. Divergindo desse raciocínio, a eminente Ministra Maria Thereza de Assis Moura apresentou judicioso Voto-Vogal, consignando, entre outras premissas e justificativas (todas incorporadas no presente Voto): "a decisão objeto da suspensão asseverou haver nos autos estudo técnico que evidencia os riscos de dano e possibilidade de graves e irreparáveis prejuízos ao ecossistema da área de proteção ambiental - APA de Maricá [...] o prejuízo ao meio ambiente que pode ocorrer com a liberação do empreendimento enquanto ainda em discussão os limites a serem observados por se tratar de área de preservação é imensurável e não deve ser desconsiderado em função de interesses econômicos, sendo certo, ainda, que a demora na tramitação processual decorre justamente da complexidade da controvérsia que enseja o manejo de diversos incidentes, tal como a Reclamação n. 28.518/RJ, na qual houve intenso e longo debate nesta Corte sobre a competência para o exame de pedido de contracautela". ALEGADOS GRAVES E IRREVERSÍVEIS PREJUÍZOS AO MEIO AMBIENTE DECORRENTES DE EVENTUAL CONSTRUÇÃO DO RESORT E COMPLEXO TURÍSTICO-RESIDENCIAL 9. A Ação Civil Pública em questão tem por finalidade defender Área de Proteção Ambiental na Região do Sistema Lagunar de Maricá, instituída pelo Decreto Estadual 7.230/1984, do então Governador Leonel Brizola, diploma que expressamente reconheceu "o inestimável valor paisagístico e ambiental do Sistema Lagunar de Maricá e da área circunvizinha" e proibiu, de maneira absoluta, "o parcelamento da terra, para fins urbanos", "o desmatamento" e "a alteração do perfil natural do terreno". Além disso, estabeleceu, entre outros aspectos, as dimensões e entorno da APA. Cabe acrescentar que a área em litígio é composta por Restinga, ecossistema raro e em vias de desaparecimento, um dos mais ameaçados do Brasil em razão de incessante pressão antrópica, mormente a imobiliária e a de lazer, ao longo da nossa costa e sobre o qual há vários precedentes no STJ.
10. Consta dos autos que, de acordo com o Decreto 38.490/2005 e, posteriormente, com o Decreto 41.041/2007, foram instituídos novos limites de restrições para a APA, reduzida de 300 metros para 30 metros a faixa marginal de proteção do entorno das lagunas, o que coloca em risco a viabilidade ecológica e paisagística da Unidade de Conservação em si.
11. Conforme parecer técnico acostado aos autos, a Fazenda São Bento, que está inserida dentro dos limites da APA, foi adquirida na última década pela empresa IDB Brasil. Ao negociar a compra da fazenda, tinha ela plena ciência de que se tratava de Área de Proteção Ambiental. Mesmo assim, elaborou projeto para construção de megaempreendimento na APA e o apresentou ao município de Maricá. Segundo aduz o Ministério Público e outros prejudicados, o projeto, se aprovado, destruirá definitivamente quase todo o território da APA e exterminará de vez a flora e a fauna dessa pequena área. A empresa vem tentando obter licença no Inea (2º Réu) para iniciar a construção de Resort de alto luxo. Entre as alterações que pretende implantar está a transformação da Restinga em campos de golfe, juntamente com a construção de ancoradouro para 1.000 (mil) barcos, utilizando a maior lagoa de Maricá.
12. Mesmo nos estritos limites deste pedido de Suspensão, parece evidente que a área da qual o uso econômico, com desmatamento, ambiciona-se é de relevantíssimo valor paisagístico e ambiental, motivo pelo qual, sem cuidadosa e imparcial análise técnico-científica - inclusive à luz do princípio da precaução e do princípio in dubio pro natura - dos riscos que o empreendimento almejado traz ao meio ambiente, não se lhe pode dar seguimento. TRÊS FUNDAMENTOS DA DECISÃO DE SUSPENSÃO PROLATADA PELA PRESIDÊNCIA DO STJ 13. A decisão do então Presidente do STJ, que suspendeu os efeitos do Acórdão da 18ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, assentou-se em três fundamentos: a) a paralisação do procedimento administrativo de licenciamento ambiental não poderia prosseguir, considerando que o mérito da Ação Civil Pública não havia sido julgado, em que pese já decorridos mais de cinco anos do Acórdão do TJRJ (que deferira a liminar); b) o empreendedor necessitará de licença prévia ao tempo da transição do manejo da área para a próxima etapa, o que demandará a realização de mais estudo com desiderato de se preservar o meio ambiente; e c) a paralisação da implementação de projetos capazes de gerar impactos positivos na economia local e no desenvolvimento sustentável da área causa lesão à economia pública. PRIMEIRO FUNDAMENTO: PARALISAÇÃO DO PROCEDIMENTO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL E LENTIDÃO NA TRAMITAÇÃO PROCESSUAL DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA 14. A Ação Civil Pública - cuja demora em ser julgada foi um dos fundamentos da decisão da Presidência do STJ ora combatida - foi sentenciada após o ajuizamento do presente pedido de Suspensão. O Juiz que atuou na causa - não mais no juízo sumário ínsito a tutelas provisórias, mas em cognição exaustiva - reconheceu a inconstitucionalidade do Decreto Estadual 41.048/2007 (Plano de Manejo da APA de Maricá) e os prejuízos ao meio ambiente com o prosseguimento do Plano de Manejo impugnado. Dissipada, por conseguinte, a propalada demora na apreciação do caso pela instância ordinária, bem como a liminar do TJRJ a ser suspensa, uma vez que a sentença da Ação Civil Pública, ao julgar procedentes os pedidos e confirmar os efeitos da liminar antes concedida, não é sujeita, como regra, a recurso com efeito suspensivo ex lege (art. 1.012, § 1º, V, do CPC c/c o art. 14 da Lei 7.347/1985). SEGUNDO FUNDAMENTO: OPORTUNIDADE FUTURA DE CONTROLE DOS RISCOS AO MEIO AMBIENTE NO CURSO DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL 15. Não mais subsiste, igualmente, o fundamento de que "são definidas, por meio da concessão da licença prévia, condicionantes a serem observadas pelo empreendedor, de modo que a transição para a próxima etapa do projeto demandará a realização de mais estudos e a implementação de medidas técnicas com o objetivo de garantir a observância das diretrizes ambientais a serem fixadas pelos órgãos administrativos competentes", pois decidida a ilegalidade do processo de licenciamento ambiental elaborado com base no Decreto Estadual 41.048/2007, da qual a inconstitucionalidade foi reconhecida na sentença da Ação Civil Pública. TERCEIRO FUNDAMENTO: LESÃO À ORDEM ECONÔMICA PELA PARALISAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. NÃO OCORRÊNCIA, POIS INEXISTENTE FLAGRANTE ILEGALIDADE OU PATENTE INTERESSE PÚBLICO A SER PROTEGIDO PELA VIA DA SUSPENSÃO 16. Também ausente esteio suficiente para, com base na alegação de lesão à ordem econômica, deferir a suspensão (art. 4º da Lei 8.37/1992), haja vista não haver interesse público ou flagrante ilegalidade que justifiquem a concessão da contracautela. Isso porque, muito ao contrário, há fundadas dúvidas sobre a idoneidade do Plano de Manejo da área a partir da afirmação da inconstitucionalidade do Decreto Estadual 41.048/2007, da intocabilidade da vegetação de Restinga e da necessidade de se proteger a comunidade pesqueira existente na região. Ademais, o interesse público no caso milita a favor da integridade do meio ambiente, porquanto sua proteção condiciona a ordem econômica em situações como a dos autos, de alegado dano ambiental colossal e irreversível para implantação de megaempreendimento turístico-residencial em ecossistema precioso e criticamente ameaçado de extinção (Restinga), ou seja, periculum in mora reverso. VOTO DO EMINENTE RELATOR DO PRESENTE AGRAVO INTERNO: INEXISTÊNCIA DE JULGAMENTO, NO MÉRITO, DA REPRESENTAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO DECRETO ESTADUAL 41/048/20007 (RJ)
17. O eminente Relator vota pelo não provimento do recurso, baseado em que, no julgamento da Representação de Inconstitucionalidade 0061211-13.2015.8.19.0000, o TJRJ já atestou a constitucionalidade do Decreto Estadual 41.048/2007, o mesmo que foi reconhecido como inconstitucional pela sentença na Ação Civil Pública. Ocorre que, aprofundando a busca do citado julgado no site do TJRJ, observa-se que, em realidade, não se conheceu da Representação. Assim, não houve a declaração de constitucionalidade do Decreto. CONCLUSÃO 18. Ante o exposto, com a devida vênia, DIVIRJO do eminente Relator para dar provimento ao Agravo e, assim, indeferir o pedido de Suspensão.