Acórdão · Superior Tribunal de Justiça

STJ, Ms 20.940

Mandado de Segurança

Relator: Min. Napoleão Nunes Maia Filho
Órgão julgador: Primeira Seção
Julgamento: 10/06/2020
Publicação: DJe 13/10/2020

Ementa

MANDADO DE SEGURANÇA. ENGENHEIRO CIVIL DO DNIT. PAD. FATO APURADO: PRÁTICA DE CONDUTA DESIDIOSA. PENA APLICADA: DEMISSÃO. CGU. ATRIBUIÇÃO PARA INSTAURAR OU AVOCAR PROCESSOS E APLICAR SANÇÕES ADMINISTRATIVAS. RESSALVA DO PONTO DE VISTA DESTE RELATOR. CONDUTA DESIDIOSA NÃO CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE REITERAÇÃO. PARECER DO MPF PELA DENEGAÇÃO DA ORDEM. ORDEM CONCEDIDA, NO ENTANTO.

1. Segundo noticia a inicial, o ora impetrante, Engenheiro Civil do DNIT, foi demitido sob o fundamento de ter praticado conduta desidiosa (art. 117, XV da Lei 8.112/1990). A desídia foi assim configurada, nas informações prestadas pela autoridade apontada como coatora: (a) O indiciado teve conhecimento das decisões do TCU referentes à questão das chuvas excepcionais, vida útil e valor residual dos equipamentos e depreciação, mas quedou-se inerte ao receber do DEC/Exército as composições de custos defeituosas, ao longo da execução do contrato (esta última conduta agravante). De acordo com o TCU, as chuvas excepcionais favorecem o casuísmo na orçamentação das obras e os demais itens superestimam os custos horários dos equipamentos, o que acarreta em prejuízo para Administração nas suas contratações; (b) O indiciado, mesmo tendo sido alertado pelo Coordenador-Geral de Modernização e Informática, da época, sobre a incompatibilidade entre a linguagem escolhida pelo DEC/Exército e o ambiente de informática do Dnit, não procurou verificar a correção do problema; (c) O indiciado, mesmo sabendo que havia R$ 400.000,00 em recursos para a realização da parceria com órgãos públicos com fito de desenvolver a metodologia de pesquisa de preços, e que esta parceria não foi concretizada, não alertou as autoridades do Dnit para a necessidade de devolução desses recursos; e (d) O indiciado tinha consciência, por trabalhar com área de custos do Dnit, de que o seu trabalho não era corriqueiro ou trivial, mas iria repercutir em todos os orçamentos do Dnit (os quais são da ordem da dezena de bilhão de reais por ano), ou seja, seria a sistematização da orçamentação do Dnit e que, portanto, não poderia ter sido acompanhado de forma leniente e desidiosa (fls. 379/380).

2. Quanto à competência do Ministro de Estado da Controladoria-Geral da União para processar e aplicar penalidade contra Servidor Público do DNIT, anota-se que o Servidor Público a quem se impute a prática de ato infracional tem o direito subjetivo de ser regularmente processado na instância administrativa inicial própria, ou seja, tem o direito ao justo processo administrativo, perante o órgão originalmente competente para essa atividade, isto é, o de sua lotação funcional, lugar onde teria ocorrido o alegado ilícito.

3. O poder ou a atribuição funcional de instaurar o procedimento de apuração da ocorrência de infração administrativa não se acha disseminado nas instâncias administrativas, como que competisse difusamente a qualquer autoridade a sua promoção, pois é imperativo se observar as regras de competência, não se admitindo, também nesse terreno, que uma autoridade exerça as atribuições de outra, como é dogma do Direito Público.

4. Contudo, o entendimento firmado por esta Corte é o de que somente incumbe à CGU instaurar sindicâncias, procedimentos e processos administrativos disciplinares, quando ocorrentes as seguintes circunstâncias: (a) da inexistência de condições objetivas para sua realização no órgão ou entidade de origem; (b) da complexidade e relevância da matéria; (c) da autoridade envolvida; ou (d) do envolvimento de Servidores de mais de um órgão ou entidade. No caso ora em exame não se verifica a presença de tais circunstâncias, razão pela qual afigura-se descabida a atuação da CGU, no desempenho da atividade sancionadora de que se cuida.

5. Quanto à conduta desidiosa atribuída ao Servidor, traz-se à reflexão as sempre pertinentes observações do Professor MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, segundo o qual, a eventualidade da desídia possui o condão de retirar a subsunção da conduta do servidor público do presente tipo disciplinar, para fins da imposição da pena de demissão ou de outro tipo de penalidade grave (Lei n. 8.112/00 interpretada, 4a. ed, Rio de Janeiro, América Jurídica, p. 717).

6. Analisando questão semelhante à dos autos, o Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, em brilhante voto, consignou que, havendo conduta do Servidor Público que se mostra, de início, desidiosa, impõe-se que a Administração proceda à apuração dos fatos e, se for o caso, aplique-lhe uma pena mais branda, até mesmo para que ele tenha conhecimento a respeito do seu baixo rendimento funcional. Caso persista na prática do ilícito disciplinar, será cabível a demissão, porquanto configurada a prévia ciência de sua conduta. A aplicação pena máxima de demissão por desídia, sem a existência de antecedentes funcionais relacionados à mencionada conduta, apresenta-se extremamente desproporcional porque imposta a Servidor Público que não tinha ciência de que sua conduta funcional se apresentava irregular (MS 12.317/DF, DJe 16.6.2008). No mesmo sentido: (MS 12.634/DF, Rel. Min. ROGERIO SCHIETTI CRUZ, DJe 16.12.2015 e MS 8.517/DF, Rel. Min. ERICSON MARANHO, julgado em 10.6.2015, DJe 03.8.2015).

7. A conduta desidiosa, para desencadear a aplicação da pena de demissão, pressupõe comportamento ilícito reiterado, perseverância infracional ou continuidade na perpetração de ilícitos, e não um ato isolado, como aconteceu no caso em comento. Nessa situação, impõe-se afastar a nota desidiosa que serviu para tipificar o comportamento do Servidor, sem que isso importe em minimizar os efeitos prejudiciais da sua atuação funcional. Em matéria de direito sancionador, a interpretação deve ser, sempre, calcada nos preceitos garantísticos, que não toleram flexibilizações custosas ao direito de defesa ou à delimitação material do ato passível de punição. Não encontra abono jurídico a postura que reivindica para o Direito Sancionador a função apenasmente punitiva, relegando ao esquecimento e ao desprezo a proteção dos direitos das pessoas.

8. O entendimento judicial, sobretudo em matéria sancionadora, deve estribar-se, principalmente na preservação dos direitos subjetivos, das liberdades individuais e das garantias das pessoas submetidas a processo. Sem isso, a atividade julgadora tende a se confundir com afazeres apenas administrativos, os quais, por mais relevantes que sejam, não realizam o papel dos julgadores. Esse papel, como já dizia o Professor JOAQUIM CANUTO MENDES DE ALMEIDA (1906-1994) na sua tese de Catedrático da USP (1939), os Tribunais existem primacialmente para mais servirem à liberdade jurídica dos réus - direito ao processo judiciário - do que ao direito dos autores (Processo Penal, Ação e Jurisdição. São Paulo: 1975, p. 9).

9. Não é correto e nem justo afirmar que a função judicial é comprometida com encargo punitivo, porque, se assim fosse, tenderia à dispensabilidade a função de julgar, já que a narrativa da acusação seria tomada, estranhamente, como minuta do veredicto condenatório. Tal correlação somente seria admissível numa ordem jurídica autoritária e antidemocrática, alheia, estranha ou hostil aos Direitos Humanos e Fundamentais e, também, aos enunciados constitucionais resguardadores dos valores e dos princípios jurídicos.

10. Por fim, cumpre salientar que, em documento novo trazido aos autos, constatou-se que, nas contas prestadas nos Planos de Trabalho PT 30.001.05.01.11.01 e PT 30.001.08.01.58.01, que culminaram no referido PAD, foi reconhecido que houve a regular execução física e atingimento dos objetivos", bem como "a regular aplicação dos seus recursos (fls. 452/476).

11. Ordem concedida para anular a Portaria demissória do impetrante e ordenar a sua reintegração ao cargo, assegurado o pagamento dos valores devidos desde a impetração do Mandado de Segurança.

Dados do julgamento

Acórdão

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas taquigráficas a seguir, prosseguindo no julgamento, por maioria, conceder a segurança, nos termos do voto Sr. Ministro Relator, vencidos os Srs. Ministros Assusete Magalhães, Francisco Falcão e Herman Benjamin. Os Srs. Ministros Og Fernandes, Sérgio Kukina e Gurgel de Faria votaram com o Sr. Ministro Relator. Não participaram do julgamento os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques e Regina Helena Costa.

Informações complementares à ementa

"[...] por força dos princípios da proporcionalidade, dignidade da pessoa humana e culpabilidade, aplicáveis ao regime jurídico disciplinar, não há juízo de discricionariedade no ato administrativo que impõe sanção a Servidor Público em razão de infração disciplinar. Dest'arte, o controle jurisdicional é amplo, de modo a conferir garantia a todos os Servidores contra eventual arbítrio, não se limitando, portanto, somente aos aspectos formais, como algumas correntes doutrinárias ainda defendem". (VOTO VENCIDO) (MIN. ASSUSETE MAGALHÃES) "Do que se pode depreender dos autos, não se trata de apenas um fato imputado ao impetrante, nem tampouco de um ato único ou isolado, mas de uma diversidade de atos, praticados por mais de dois anos [...]". "[...] o fato de não ter sido formalmente punido por estas infrações menores não tem o condão, no caso, de descaracterizar o modo de proceder desidioso do impetrante, ante a gravidade da conduta, por longo período de tempo, e a consciência de que mesmo encarregado de acompanhar os planos de trabalho, sabedor das deficiências que estavam acontecendo e alertado dos problemas, inclusive pelo TCU estava agindo com descaso, no trato da coisa pública. Assim, diante das particularidades do caso concreto, 'caracterizada a desídia do servidor público e, em razão disso, a ocorrência de prejuízo de elevada monta ao erário, mostra-se adequada a aplicação da pena de demissão, cuja previsão expressa está contemplada nos arts. 117, XV, e 132, XIII, da Lei n. 8.112/90, do qual a autoridade não pode se afastar' [...]". "[...] refutar os fatos que foram imputados ao impetrante, por ausência de provas de desídia ou por se tratar de inexigibilidade de conduta diversa como se pretende, na inicial refoge ao âmbito do mandado de segurança, por exigir dilação probatória, haja vista os motivos que levaram à sua demissão, referentes à reiteração e à duração da conduta e à gravidade de suas consequências. Qualquer outra conclusão, na hipótese inclusive no que diz respeito à eventual atuação do superior hierárquico para coibir ou reprimir a prática desidiosa, ou a boa-fé do impetrante, no exercício de sua atividade funcional , demandaria dilação probatória, insuscetível de ser feita na via do mandado de segurança, que exige prova pré-constituída". "[...] 'assentado o cometimento de infração punível exclusivamente com a demissão, não cabe ao órgão censor aplicar sanção diversa ao servidor, dado que o comando do art. 132 da Lei n. 8.112/1990 se apresenta como norma vinculante para a autoridade administrativa julgadora. Como já decidido em hipótese análoga, 'Acerca da proporcionalidade e razoabilidade na aplicação da pena de demissão, é firme o entendimento desta Corte Superior de Justiça de que, caracterizada conduta para a qual a lei estabelece, peremptoriamente, a aplicação de determinada penalidade, não há para o administrador discricionariedade a autorizar a aplicação de pena diversa' [...]". "[...] a análise de documentos novos, juntados aos autos [...], envolve perscrutar em que medida o impetrante teria contribuído, ou não, para o desfecho exitoso dos planos de trabalho em epígrafe, com a revisão, inclusive, das conclusões da Comissão do Processo Administrativo Disciplinar, pois, pela simples leitura da referida documentação não se pode concluir, de pronto, que, efetivamente, não ocorreu qualquer desídia, por parte do impetrante [...], motivo pelo qual a questão só pode ser deslindada nas vias ordinárias, inclusive quanto aos documentos novos, juntados aos autos, e observado o princípio do contraditório. Observa-se, ainda, que os referidos documentos novos foram juntados aos autos, pelo impetrante, [...], após a manifestação ministerial, sem qualquer observância ao devido contraditório, procedendo-se a uma dilação probatória absolutamente indevida, em sede de mandado de segurança, e sem a observância do princípio do contraditório, [...]". (VOTO VENCIDO) (MIN. HERMAN BENJAMIN) "[...] é cristalina a constatação de que a conduta do impetrante foi extremamente gravosa à Administração Pública quando deixou de cumprir com as obrigações inerentes ao exercício da função pública que exercia, apresentou ineficiência, negligência, desleixo, falta de zelo ao resultado das atividades que lhe competiam, afetando negativamente a eficiência do serviço público. Ademais, concorreu para ocasionar prejuízo à Administração, havendo, também, 'a probabilidade, diante das falhas no projeto, de futuros prejuízos, na casa dos bilhões, em todas as obras da competência do órgão em todo território nacional'. Dessa forma, verifica-se estar configurada a desídia do impetrante, uma vez que causou grande prejuízo à eficiência do serviço público e ao interesse público a conduta concorreu para prejudicar de maneira grave as atividades do DNIT, de forma que a demissão se torna adequada, necessária e proporcional às circunstâncias do caso concreto".