STJRecurso repetitivoVigente
Tema 1.408/STJ Primeira Seção · j. 07/05/2026
O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
Art. 212-A
CF/1988, art. 212-A — Constituição da República Federativa do Brasil
Art. 212-A Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios destinarão parte dos recursos a que se refere o caput do art. 212 desta Constituição à manutenção e ao desenvolvimento do ensino na educação básica e à remuneração condigna de seus profissionais, respeitadas as seguintes disposições: (“Caput” do artigo acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
I - a distribuição dos recursos e de responsabilidades entre o Distrito Federal, os Estados e seus Municípios é assegurada mediante a instituição, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), de natureza contábil; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
II - os fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão constituídos por 20% (vinte por cento): (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, e com nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
a) das parcelas dos Estados no imposto de que trata o art. 156-A; (Alínea acrescida pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 132/2023)
b) da parcela do Distrito Federal no imposto de que trata o art. 156-A, relativa ao exercício de sua competência estadual, nos termos do art. 156-A, § 2º; e (Alínea acrescida pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 132/2023)
c) dos recursos a que se referem os incisos I, II e III do caput do art. 155, o inciso II do caput do art. 157, os incisos II, III e IV do caput do art. 158 e as alíneas "a" e "b" do inciso I e o inciso II do caput do art. 159 desta Constituição; (Alínea acrescida pela Emenda Constitucional nº 132, de 2023) (Vide Emenda Constitucional nº 132, de 2023)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 132/2023)
III - os recursos referidos no inciso II do caput deste artigo serão distribuídos entre cada Estado e seus Municípios, proporcionalmente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial matriculados nas respectivas redes, nos âmbitos de atuação prioritária, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 desta Constituição, observadas as ponderações referidas na alínea "a" do inciso X do caput e no § 2º deste artigo; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
IV - a União complementará os recursos dos fundos a que se refere o inciso II do caput deste artigo; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
V - a complementação da União será equivalente a, no mínimo, 23% (vinte e três por cento) do total de recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, distribuída da seguinte forma:
a) 10 (dez) pontos percentuais no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal, sempre que o valor anual por aluno (VAAF), nos termos do inciso III do caput deste artigo, não alcançar o mínimo definido nacionalmente;
b) no mínimo, 10,5 (dez inteiros e cinco décimos) pontos percentuais em cada rede pública de ensino municipal, estadual ou distrital, sempre que o valor anual total por aluno (VAAT), referido no inciso VI do caput deste artigo, não alcançar o mínimo definido nacionalmente;
c) 2,5 (dois inteiros e cinco décimos) pontos percentuais nas redes públicas que, cumpridas condicionalidades de melhoria de gestão previstas em lei, alcançarem evolução de indicadores a serem definidos, de atendimento e melhoria da aprendizagem com redução das desigualdades, nos termos do sistema nacional de avaliação da educação básica; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
VI - o VAAT será calculado, na forma da lei de que trata o inciso X do caput deste artigo, com base nos recursos a que se refere o inciso II do caput deste artigo, acrescidos de outras receitas e de transferências vinculadas à educação, observado o disposto no § 1º e consideradas as matrículas nos termos do inciso III do caput deste artigo; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
VII - os recursos de que tratam os incisos II e IV do caput deste artigo serão aplicados pelos Estados e pelos Municípios exclusivamente nos respectivos âmbitos de atuação prioritária, conforme estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 desta Constituição; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
VIII - a vinculação de recursos à manutenção e ao desenvolvimento do ensino estabelecida no art. 212 desta Constituição suportará, no máximo, 30% (trinta por cento) da complementação da União, considerados para os fins deste inciso os valores previstos no inciso V do caput deste artigo; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
IX - o disposto no caput do art. 160 desta Constituição aplica-se aos recursos referidos nos incisos II e IV do caput deste artigo, e seu descumprimento pela autoridade competente importará em crime de responsabilidade; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
X - a lei disporá, observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput e no § 1º do art. 208 e as metas pertinentes do plano nacional de educação, nos termos previstos no art. 214 desta Constituição, sobre:
a) a organização dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo e a distribuição proporcional de seus recursos, as diferenças e as ponderações quanto ao valor anual por aluno entre etapas, modalidades, duração da jornada e tipos de estabelecimento de ensino, observados as respectivas especificidades e os insumos necessários para a garantia de sua qualidade;
b) a forma de cálculo do VAAF decorrente do inciso III do caput deste artigo e do VAAT referido no inciso VI do caput deste artigo;
c) a forma de cálculo para distribuição prevista na alínea "c" do inciso V do caput deste artigo;
d) a transparência, o monitoramento, a fiscalização e o controle interno, externo e social dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo, assegurada a criação, a autonomia, a manutenção e a consolidação de conselhos de acompanhamento e controle social, admitida sua integração aos conselhos de educação;
e) o conteúdo e a periodicidade da avaliação, por parte do órgão responsável, dos efeitos redistributivos, da melhoria dos indicadores educacionais e da ampliação do atendimento; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
XI - proporção não inferior a 70% (setenta por cento) de cada fundo referido no inciso I do caput deste artigo, excluídos os recursos de que trata a alínea "c" do inciso V do caput deste artigo, será destinada ao pagamento dos profissionais da educação básica em efetivo exercício, observado, em relação aos recursos previstos na alínea "b" do inciso V do caput deste artigo, o percentual mínimo de 15% (quinze por cento) para despesas de capital; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
XII - lei específica disporá sobre o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério da educação básica pública; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
XIII - a utilização dos recursos a que se refere o § 5º do art. 212 desta Constituição para a complementação da União ao Fundeb, referida no inciso V do caput deste artigo, é vedada. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
XIV - no exercício de 2025, da complementação de que trata o inciso V do caput, até 10% (dez por cento) dos valores de cada uma das modalidades referidas nesse dispositivo poderão ser repassados pela União para ações de fomento à criação de matrículas em tempo integral na educação básica pública, considerados indicadores de atendimento, melhoria da qualidade e redução de desigualdades, mantida a classificação orçamentária do repasse como Fundeb, não se aplicando, para fins deste inciso, os critérios de que tratam as alíneas "a", "b" e "c" do inciso V deste artigo; (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 135/2024)
XV - a partir do exercício de 2026, no mínimo 4% (quatro por cento) dos recursos dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo serão destinados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios à criação de matrículas em tempo integral na educação básica, conforme diretrizes pactuadas entre a União e demais entes da Federação, até o atingimento das metas de educação em tempo integral estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação. (Inciso acrescido pela Emenda Constitucional nº 135, de 2024)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 135/2024)
§ 1º O cálculo do VAAT, referido no inciso VI do caput deste artigo, deverá considerar, além dos recursos previstos no inciso II do caput deste artigo, pelo menos, as seguintes disponibilidades:
I - receitas de Estados, do Distrito Federal e de Municípios vinculadas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino não integrantes dos fundos referidos no inciso I do caput deste artigo;
II - cotas estaduais e municipais da arrecadação do salário-educação de que trata o § 6º do art. 212 desta Constituição;
III - complementação da União transferida a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios nos termos da alínea "a" do inciso V do caput deste artigo. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
§ 2º Além das ponderações previstas na alínea "a" do inciso X do caput deste artigo, a lei definirá outras relativas ao nível socioeconômico dos educandos e aos indicadores de disponibilidade de recursos vinculados à educação e de potencial de arrecadação tributária de cada ente federado, bem como seus prazos de implementação. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
§ 3º Será destinada à educação infantil a proporção de 50% (cinquenta por cento) dos recursos globais a que se refere a alínea "b" do inciso V do caput deste artigo, nos termos da lei. (Parágrafo acrescido pela Emenda Constitucional nº 108, de 2020, com produção de efeitos financeiros a partir de 1º/1/2021)
(Redação dada por Emenda Constitucional nº 108/2020)
Decisões que citam este artigo
Súmulas e temas aplicados
2 decisões
STJ, REsp 2.228.559
Ementa. Administrativo. TEMA 1408. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. FUNDEF/FUNDEB. Legitimidade de sindicato para pleitear, em nome próprio, interesse de Município.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.408: recursos especiais (REsp n. 2.228.331 e REsp n. 2.228.559) representativos de controvérsia repetitiva relativa à legitimidade de sindicato para pleitear diferença de repasse do FUNDEF/FUNDEB devida a Município.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se sindicato tem interesse e legitimidade para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A controvérsia diz respeito à legitimidade e ao interesse dos sindicatos de profissionais da educação para buscar, via ação civil pública, diferenças de complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), ou de seu antecessor Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), da UNIÃO a Município, sendo que parte desse valor seria repassado aos membros da categoria profissional da entidade sindical. A questão central está em decidir se cabe ação civil pública com tal objeto e se sindicato de servidores da educação é legítimo para sua propositura.
5. A ação civil pública não é via adequada para tutelar o interesse em causa. Não há dúvida de que os recursos são recursos públicos, restem eles com a UNIÃO ou sejam repassados a Município. Em semelhante situação, apenas o Município deve ser reputado legitimado para pleitear o interesse em juízo, na forma do art. 18 do CPC. Os entes municipais dispõem de estrutura para interpretar as normas cabíveis e para agir, caso entendam cabível. O uso da ação civil pública ampliaria sobremaneira o debate e poderia desequilibrar o relacionamento entre os entes.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Tese: O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
7. Caso concreto: negado provimento ao recurso especial. ______ Dispositivos relevantes citados: art. 8º, III, art. 212-A, CF; art. 60, ADCT; art. 5º, parágrafo único, EC n. 114/2021; art. 18, CPC; art. 1º, IV e VIII, e art. 5º, V, Lei n. 7.347/1985; art. 7º, Lei n. 9.424/1996; art. 22, Lei n. 11.494/2007; art. 26, Lei n. 14.057/2020; art. 47-A, da Lei n. 14.113/2020, incluído pela Lei n. 14.325/2022.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 528, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgada em 22/3/2022; STJ, Tema 322, REsp n. 1.101.015/BA, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 26/5/2010; Tema 1326, REsp n. 2.154.746 e REsp n. 2.154.735, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 13/8/2025, DJEN de 19/8/2025; Tema 1.150, REsp n. 1.895.936, REsp n. 1.895.941 e REsp n. 1.951.931, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 13/9/2023; TCU, Acórdão 1.824/2017, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, julgado em 23/8/2017.
STJ, REsp 2.228.331
Ementa. Administrativo. TEMA 1408. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. FUNDEF/FUNDEB. Legitimidade de sindicato para pleitear, em nome próprio, interesse de Município.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.408: recursos especiais (REsp n. 2.228.331 e REsp n. 2.228.559) representativos de controvérsia repetitiva relativa à legitimidade de sindicato para pleitear diferença de repasse do FUNDEF/FUNDEB devida a Município.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se sindicato tem interesse e legitimidade para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
III. RAZÕES DE DECIDIR
4. A controvérsia diz respeito à legitimidade e ao interesse dos sindicatos de profissionais da educação para buscar, via ação civil pública, diferenças de complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), ou de seu antecessor Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), da UNIÃO a Município, sendo que parte desse valor seria repassado aos membros da categoria profissional da entidade sindical. A questão central está em decidir se cabe ação civil pública com tal objeto e se sindicato de servidores da educação é legítimo para sua propositura.
5. A ação civil pública não é via adequada para tutelar o interesse em causa. Não há dúvida de que os recursos são recursos públicos, restem eles com a UNIÃO ou sejam repassados a Município. Em semelhante situação, apenas o Município deve ser reputado legitimado para pleitear o interesse em juízo, na forma do art. 18 do CPC. Os entes municipais dispõem de estrutura para interpretar as normas cabíveis e para agir, caso entendam cabível. O uso da ação civil pública ampliaria sobremaneira o debate e poderia desequilibrar o relacionamento entre os entes.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Tese: O sindicato não tem legítimo interesse para propor ação civil pública buscando a condenação ao pagamento de diferenças de complementação do FUNDEF ou do FUNDEB.
7. Caso concreto: negado provimento ao recurso especial. ______ Dispositivos relevantes citados: art. 8º, III, art. 212-A, CF; art. 60, ADCT; art. 5º, parágrafo único, EC n. 114/2021; art. 18, CPC; art. 1º, IV e VIII, e art. 5º, V, Lei n. 7.347/1985; art. 7º, Lei n. 9.424/1996; art. 22, Lei n. 11.494/2007; art. 26, Lei n. 14.057/2020; art. 47-A, da Lei n. 14.113/2020, incluído pela Lei n. 14.325/2022.
Jurisprudência relevante citada: STF, ADPF 528, Rel. Min. Alexandre de Moraes, julgada em 22/3/2022; STJ, Tema 322, REsp n. 1.101.015/BA, relator Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Seção, julgado em 26/5/2010; Tema 1326, REsp n. 2.154.746 e REsp n. 2.154.735, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Primeira Seção, julgado em 13/8/2025, DJEN de 19/8/2025; Tema 1.150, REsp n. 1.895.936, REsp n. 1.895.941 e REsp n. 1.951.931, Rel. Min. Herman Benjamin, Primeira Seção, julgado em 13/9/2023; TCU, Acórdão 1.824/2017, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, julgado em 23/8/2017.